Krankenhausbetreiber in der Kritik – Subventionsbetrug im Gesundheitswesen während der Coronakrise?

05. Oktober 2021

Mit dem „Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ vom 18. November 2020 ist neben zahlreichen weiteren Gesetzesänderungen der neue § 21 Abs. 1a Krankenhausfinanzierungsgesetz (nachfolgend „KHG“) eingeführt worden. Unter den in § 21 Abs. 1a KHG statuierten Voraussetzungen konnten Krankenhäuser bis zum 15. Juni 2021 Ausgleichszahlungen aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds erhalten, soweit sie planbare Aufnahmen, Operationen oder Eingriffe zugunsten der Verfügbarkeit intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten verschoben oder ausgesetzt haben. Darüber hinaus erhielten Kliniken gemäß § 21 Abs. 5 KHG zeitweise eine Förderung in Höhe von 50.000 Euro pro zusätzlich aufgestelltem Intensivbett mit maschineller Beatmungsmöglichkeit.

Der Bundesrechnungshof hat u.a. die Ausgleichszahlungen nach § 21 Abs. 1a KHG sowie die Förderung des Aufbaus zusätzlicher Intensivbetten untersucht und hierzu den „Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Absatz 2 BHO über die Prüfung ausgewählter coronabedingter Ausgabepositionen des Einzelplans 15 und des Gesundheitsfonds“ vom 9. Juni 2021 vorgelegt. Dem Bericht des Bundesrechnungshofs zufolge habe das Robert Koch-Institut (nachfolgend „RKI“) gegenüber dem Bundesministerium für Gesundheit die Vermutung geäußert, dass Krankenhäuser zum Teil weniger intensivmedizinische Behandlungsplätze gemeldet hätten, als tatsächlich vorhanden gewesen seien (a.a.O., S. 29). Durch dieses Vorgehen könnte der für die Gewährung von Ausgleichszahlungen erforderliche Anteil freier und betreibbarer intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten von unter 25% erreicht werden (a.a.O., S. 29). Des Weiteren seien für den Aufbau neuer Intensivbetten mit Beatmungsmöglichkeit von Mitte März 2020 bis Anfang März 2021 rund 686,1 Mio. Euro ausgezahlt worden (a.a.O., S. 37). Rechnerisch müssten damit 13.722 neue Intensivbetten gefördert worden sein (a.a.O., S. 37). Ein solcher Kapazitätszuwachs sei jedoch aus den vorliegenden Statistiken und Datensammlungen nicht abzulesen (a.a.O., S. 40). Der Verbleib und die tatsächliche Einsatzbereitschaft der mit der Förderung geschaffenen Intensivbetten sei zu klären (a.a.O., S. 42).

Im Folgenden wird zunächst ein Überblick über den rechtlichen Rahmen für die Ausgleichszahlungen aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds gegeben (A.). Sodann werden die straf- bzw. ordnungswidrigkeitenrechtlichen Haftungsrisiken für Mitarbeiter und Krankenhausträger dargestellt (B.).

A. Rechtlicher Rahmen

I. Ausgleichszahlungen gemäß § 21 Abs. 1a KHG

§ 21 Abs. 1a Satz 1 KHG lautet wie folgt:

„Soweit die nach den Sätzen 2 und 4 bestimmten zugelassenen Krankenhäuser zur Erhöhung der Verfügbarkeit von betreibbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten planbare Aufnahmen, Operationen oder Eingriffe verschieben oder aussetzen, erhalten sie für Ausfälle von Einnahmen, die seit dem 18. November 2020 bis zum 31. Januar 2021 dadurch entstehen, dass Betten auf Grund der SARS-CoV-2-Pandemie nicht so belegt werden können, wie es geplant war, Ausgleichszahlungen aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds.“

Darüber hinaus ist für die Gewährung von Ausgleichszahlungen gemäß § 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 KHG erforderlich, dass

  • in dem entsprechenden Landkreis bzw. der kreisfreien Stadt die 7-Tage-Inzidenz über 70 liegt und
  • der Anteil freier und betreibbarer intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten in dem Landkreis oder der kreisfreien Stadt in einem ununterbrochenen Zeitraum von sieben Tagen durchschnittlich unter 25 Prozent liegt.

Sind diese Voraussetzungen erfüllt, kann die für die Krankenhausplanung zuständige Landesbehörde gemäß § 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 a) KHG Krankenhäuser in dem Landkreis oder in der kreisfreien Stadt bestimmen, die Ausgleichszahlungen erhalten, wenn diese einen Zuschlag für die Teilnahme an der umfassenden oder erweiterten Notfallversorgung gemäß § 9 Abs. 1a Nr. 5 des Krankenhausentgeltgesetzes (nachfolgend „KHEntgG“) für das Jahr 2019 oder für das Jahr 2020 vereinbart haben oder die Voraussetzungen des § 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 b) KHG vorliegen. Auch Krankenhäuser, welche gemäß § 9 Abs. 1a Nr. 5 KHEntgG lediglich einen Zuschlag für die Teilnahme an der Basisnotfallversorgung für das Jahr 2019 oder für das Jahr 2020 vereinbart haben, können unter den Voraussetzungen des § 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 2 KHG durch die zuständige Landesbehörde nachrangig für den Erhalt von Ausgleichszahlungen bestimmt werden.

Das Bundesministerium für Gesundheit hat gemäß der Verordnungsermächtigung in § 23 KHG die Möglichkeit, unter den dort statuierten Voraussetzungen durch Rechtsverordnung abweichende Regelungen zu § 21 KHG zu treffen. Auf der Grundlage des § 23 KHG sind seit Einführung des § 21 Abs. 1a KHG die folgenden Rechtsverordnungen erlassen worden:

  • Verordnung zur Anpassung der Voraussetzungen für die Anspruchsberechtigung der Krankenhäuser nach § 21 Abs. 1a des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (Datum des Inkrafttretens: 25.12.2020)
  • Erste Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Anpassung der Voraussetzungen für die Anspruchsberechtigung der Krankenhäuser nach § 21 Abs. 1a des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (Datum des Inkrafttretens: 28.01.2021)
  • Zweite Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Anpassung der Voraussetzungen für die Anspruchsberechtigung der Krankenhäuser nach § 21 Abs. 1a des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (Datum des Inkrafttretens: 26.02.2021)
  • Verordnung zur Regelung weiterer Maßnahmen zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser (Datum des Inkrafttretens: 09.04.2021)
  • Erste Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Regelung weiterer Maßnahmen zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser (Datum des Inkrafttretens: 01.06.2021).

Diese Rechtsverordnungen statuieren zahlreiche Abweichungen zu § 21 Abs. 1a KHG, welche an dieser Stelle nicht im Einzelnen dargestellt werden. Neben Sonderregelungen zur 7-Tage-Inzidenz und Erweiterungen der Bestimmungsmöglichkeit gemäß § 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 2 KHG wurden unter anderem die gemäß § 21 Abs. 1a Satz 1 KHG zunächst bis zum 31. Januar 2021 befristeten Ausgleichszahlungen schrittweise bis zum 15. Juni 2021 verlängert (zuletzt durch Art. 1 Nr. 2 der Ersten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Regelung weiterer Maßnahmen zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser; vgl. hierzu auch Bundesrechnungshof, a.a.O., S. 25).

II. Förderung des Aufbaus von Intensivbetten gemäß § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG

Im Zuge der Neufassung des § 21 KHG durch das „Gesetz zum Ausgleich COVID-19 bedingter finanzieller Belastungen der Krankenhäuser und weiterer Gesundheitseinrichtungen“ vom 27. März 2020 wurde mit § 21 Abs. 5 KHG eine finanzielle Förderung des Aufbaus zusätzlicher Intensivbetten implementiert. Gemäß § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG erhielten zugelassene Krankenhäuser für den Aufbau von zusätzlichen Intensivbetten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit einmalig 50.000 Euro für jedes bis zum 30. September 2020 aufgestellte oder vorgehaltene Intensivbett, wenn der Aufbau mit Genehmigung der für die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörde erfolgte. Die Förderung wurde gemäß § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG – wie auch die Ausgleichszahlungen nach § 21 Abs. 1a KHG – aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds ausbezahlt.

B. Strafrechtliche Haftungsrisiken

Der Bundesrechnungshof hat in seinem Bericht vom 9. Juni 2021 darauf hingewiesen, dass bezüglich der Förderung des Aufbaus zusätzlicher Intensivbetten gemäß § 21 Abs. 5 KHG geprüft werden sollte, inwieweit sich rückwirkend Kontrollpflichten und gegebenenfalls Rückforderungsmöglichkeiten durch den Gesundheitsfonds bzw. das Bundesamt für Soziale Sicherung durchsetzen ließen (a.a.O., S. 41). Es ist naheliegend, dass es neben Rückforderungsansprüchen auch zur Einleitung staatsanwaltschaftlicher Ermittlungsverfahren kommen wird – vereinzelt werden bereits Ermittlungsverfahren geführt. Die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens kommt beispielsweise auch dann in Betracht, wenn der Verdacht besteht, dass ein Krankenhausbetreiber im Rahmen der gemäß § 1 der Verordnung zur Aufrechterhaltung und Sicherung intensivmedizinischer Krankenhauskapazitäten („DIVI IntensivRegister-Verordnung“) abzugebenden Meldung weniger Intensivbetten gemeldet hat als tatsächlich frei und betreibbar waren, um durch ein Unterschreiten der (für den gesamten Landkreis bzw. die gesamte kreisfreie Stadt geltenden) „25%-Hürde“ Ausgleichszahlungen zu erlangen. Ein solches Vorgehen könnte von einer Ermittlungsbehörde als Subventionsbetrug gemäß § 264 Abs. 1 Nr. 1 StGB eingestuft werden. Zu beachten ist hierbei, dass ein Subventionsbetrug nicht nur vorsätzlich, sondern gemäß § 264 Abs. 5 StGB auch leichtfertig begangen werden kann.

Die Ermittlungen können sich sowohl gegen die handelnden Mitarbeiter als auch gegen den Krankenhausträger richten. Im Falle eines Subventionsbetruges oder eines Betruges können gegen Krankenhausträger gemäß den §§ 30, 130 OWiG („Aufsichts- und Organisationsverschulden“) empfindliche Geldbußen verhängt werden.

Sollten einem Krankenhausträger Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass

  • Meldungen gemäß § 1 der DIVI IntensivRegister-Verordnung nicht vollständig und richtig abgegeben worden sind,
  • Ausgleichszahlungen nach § 21 Abs. 1a KHG vereinnahmt worden sind, ohne dass die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür vorlagen oder
  • Zahlungen für den Aufbau zusätzlicher Intensivbetten zu Unrecht vereinnahmt worden sind,

ist grundsätzlich eine interne Aufklärung der entsprechenden Sachverhalte geboten. Auf Grundlage der internen Ermittlungen kann sodann über weitere Maßnahmen entschieden werden.

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Experten

Dr. Jan-Lieven Stöcklein

Steuer- und Wirtschaftsstrafrecht

Tel.: +49 69 9585-6005