BVerwG: Diesel-Verkehrsverbote sind ausnahmsweise zulässig

I. Rechtlicher Hintergrund

Das europäische und das nationale Umweltrecht verlangt von den zuständigen Behörden, im Falle der Überschreitung von EU-weit einheitlich festgelegter Immissionsgrenzwerte für die jeweils betroffenen Ballungsräume bzw. Gebiete Luftreinhaltepläne aufzustellen. Darin müssen die für die dauerhafte Einhaltung der Immissionsgrenzwerte erforderlichen Maßnahmen festgelegt sein, die geeignet sein müssen, den Zeitraum einer Überschreitung von Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten (§ 47 I BImSchG). Zu diesen Maßnahmen können grundsätzlich auch Fahrverbote gehören (§ 40 I BImSchG). Demnach kann die zuständige Behörde den Kraftfahrzeugverkehr nach „Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“ beschränken oder verbieten, soweit ein Luftreinhalteplan dies vorsieht. Umweltrechtlich begründete Fahrverbote sind demnach nur in dem Umfang möglich, in dem das – bundesrechtlich geregelte –Straßenverkehrsrecht sie zulässt. Daher hatte sich die rechtliche Diskussion über die Verhängung von Fahrverboten zuletzt darauf verlagert, ob das Straßenverkehrsrecht in seiner gegenwärtigen Fassung als Grundlage für Dieselfahrverbote herangezogen werden kann.

II. Die Entscheidung des BVerwG

In seinen beiden Urteilen [1] vom 27.02.2018 hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) die Sprungrevisionen der Länder Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg gegen erstinstanzliche Urteile der Verwaltungsgerichte (VG) Düsseldorf und Stuttgart zur Fortschreibung der Luftreinhaltepläne Düsseldorf und Stuttgart überwiegend zurückgewiesen. Jedoch sind bei der Prüfung von Verkehrsverboten für Diesel-Kraftfahrzeuge gerichtliche Maßgaben insbesondere zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit zu beachten.

Das VG Düsseldorf hatte das Land Nordrhein-Westfalen verpflichtet, den Luftreinhalteplan für Düsseldorf so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwertes für Stickstoffdioxid (NO2) in Düsseldorf enthält. Das Land sei verpflichtet, im Wege einer Änderung des Luftreinhalteplans weitere Maßnahmen zur Beschränkung der Emissionen von Dieselfahrzeugen zu prüfen. Beschränkte Fahrverbote für bestimmte Dieselfahrzeuge seien rechtlich und tatsächlich nicht ausgeschlossen. Das VG Stuttgart verpflichtete das Land Baden-Württemberg, den Luftreinhalteplan für Stuttgart dahingehend zu ergänzen, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des Immissionsgrenzwertes für NO2 in der Umweltzone Stuttgart enthält. Das Land habe ein ganzjähriges Verkehrsverbot für alle Dieselfahrzeuge unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 3 in der Umweltzone Stuttgart in Betracht zu ziehen.

Nach dem BVerwG sind die verwaltungsgerichtlichen Urteile vor dem Hintergrund der EU-rechtlichen Vorgaben überwiegend nicht zu beanstanden. Entgegen der Annahmen der VGs lässt das Bundesrecht zonen- wie streckenbezogene Verkehrsverbote speziell für Diesel-Kraftfahrzeuge jedoch nicht zu. Jedoch ergibt sich aus der Rechtsprechung des EuGH, dass nationales Recht, dessen unionsrechtskonforme Auslegung nicht möglich ist, von europarechtlichen Vorgaben überlagert wird, wenn dies für die volle Wirksamkeit des EU-Rechts erforderlich ist. Deshalb bleiben die Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung („Plakettenregelung“) sowie die StVO, soweit diese der Verpflichtung zur Grenzwerteinhaltung entgegenstehen, unangewendet, wenn ein Verkehrsverbot für Diesel-Kraftfahrzeuge sich als die einzig geeignete Maßnahme erweist, den Zeitraum der Nichteinhaltung von NO2-Grenzwerte so gering wie möglich zu halten.

Bezüglich des Luftreinhalteplans Stuttgart hatte das VG festgestellt, dass lediglich ein Verkehrsverbot für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 3 in der Umweltzone Stuttgart eine geeignete Luftreinhaltemaßnahme darstellt. Bei Erlass dieser Maßnahme wird aus Sicht des BVerwG jedoch insbesondere sicherzustellen sein, dass der auch im EU-Recht verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt. Insoweit ist hinsichtlich der Umweltzone Stuttgart eine phasenweise Einführung von Verkehrsverboten, die in einer ersten Stufe nur ältere Fahrzeuge (etwa bis zur Abgasnorm Euro 4) betrifft, zu prüfen. Zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit dürfen Euro-5-Fahrzeuge jedenfalls nicht vor dem 1. September 2019 (mithin also vier Jahre nach Einführung der Abgasnorm Euro 6) mit Verkehrsverboten belegt werden. Darüber hinaus bedarf es hinreichender Ausnahmen, z. B. für Handwerker oder bestimmte Anwohnergruppen. Mit Blick auf den Luftreinhalteplan Düsseldorf hatte das VG festgestellt, dass Maßnahmen zur Begrenzung der von Dieselfahrzeugen ausgehenden Emissionen nicht ernsthaft in den Blick genommen worden sind. Dies wird das Land aus Sicht des BVerwG nachholen müssen. Ergibt sich bei der Prüfung, dass sich Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener NO2-Grenzwerte darstellen, müssen diese – unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – in Betracht gezogen werden.

III.  Praktische Folgen

Die Entscheidung des BVerwG hat Auswirkungen auf eine ganze Reihe von Akteuren, die im Detail bislang noch kaum absehbar sind. Aus Sicht der Kommunen lässt sich jedoch Folgendes festhalten: Nach den Urteilen des BVerwG, die in besonderem Maße den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz betonen, ist mit weiträumigen Fahrverboten jedenfalls kurzfristig nicht zu rechnen. Die für die Aufstellung und Fortentwicklung der Luftreinhaltepläne zuständigen Behörden werden künftig noch sorgfältiger abwägen müssen, mit welchen Maßnahmen die Einhaltung von Grenzwerten in den – zahlreichen im Bundesgebiet betroffenen – Kommunen zu begegnen ist. Dass hierfür als letztes Mittel auch Verkehrsverbote zulässig sein können, unterstreicht die Bedeutung der seit geraumer Zeit umweltrechtlich vorgeschriebenen Luftreinhaltung und setzt Behörden und Kommunen noch stärker unter Ergebnisdruck.

Die Vorgaben des BVerwG zur Verhältnismäßigkeit solcher Maßnahmen, insbesondere das Erfordernis von Ausnahme- und Übergangsregelungen, verdeutlichen jedoch auch, dass die inhaltliche und räumliche Ausgestaltung derartiger Verkehrsverbote Zeit benötigen wird. Dies gilt insbesondere dann, wenn solche Verbote – anders als z. B. die in Hamburg kurzfristig geplanten Diesel-Durchfahrtsbeschränkungen für bestimmte Straßenzüge – weiträumig greifen sollen. Um Verkehrsverbote und deren Folgeprobleme, z. B. die Frage der Durchsetzung solcher Verbote, zu vermeiden, bleibt den Kommunen weiterhin nur die konsequente Senkung von Emissionen, sei es im Wege von städtebaulichen und planerischen Maßnahmen, des Ausbaus des Öffentlichen Personennahverkehrs, der Förderung von Elektromobilität oder Maßnahmen des digitalen Verkehrsmanagements.

[1] BVerwG 7 C 26.16 und BVerwG 7 C 30.17, Urteile vom 27.02.2018.